摘要：新中国成立60 年以来，中国农地流转的实践尽管经历了从政治禁忌走向实质破局的四个阶段，但对农地流转问题的基本认识仍存在理论困惑。“土地私有化会导致农民革命”这一因果逻辑本身值得商榷。从具体制度安排看，土地流转并不必然导致土地私有化。从以政治考量为主到政治考量与市场效率考量兼提并重；从利益向上到利益向下；从利益独占到利益共享的三大转向是农地流转政策转型基本轨迹，而转型的动力则来自于国家意识形态与公共政策弹性空间内的微妙互动。案例分析显示，珠江三角洲反向承包的成功依赖于一系列行之有效的条件，而农地流转实质是农地产权权利束的重新配置，农地流转走向实质破局的关键在于通过土地权益束重新配置与组合促成新的制度创新。
关键词:土地流转 历史轨迹 政策转型 农民参与
2008 年10 月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”事实上，土地流转的实践在民间早已有之，而且在党的历史上，此次对土地流转的态度也并非是中央对土地流转问题的首次表态。早在1984 年，在党的文件中就已经提到了土地流转问题。但是一直到20世纪90 年代中期以前，土地使用权流转的发生率一直偏低。其中原因在于，一方面，在此之前农村土地并无充分流转需求，另一方面，“土地流转”很容易使人与敏感的土地产权私有化问题联系起来。换言之，对这一问题一直存在政治上的禁忌。毋庸置疑，十七届三中全会的《决定》为农村土地流转开启了一个新的政治空间。问题在于，农村土地流转应如何破局？实践中又有哪些经验值得我们借鉴？
一、农村土地流转的历史轨迹
论及中国农村土地流转问题，一个绕不过去的话题是中国农村土地产权制度。因为农村土地流转与土地产权密切相关。如果按照土地产权视角进行梳理，那么新中国成立以来中国农村土地流转可以划分为四个阶段。第一阶段是1949 - 1956年，这一阶段的特征是“农民所有，产权完整”阶段。
新中国成立之后，1950 年6 月，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，该法第一条就明确规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。这表明在这一阶段，农民是农村土地完整的产权主体，农民不仅实质上获得了土地占有权，而且《土地改革法》第三十条还规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”这说明在这一阶段，农民作为土地完整的产权主体可以对土地进行流转。但社会主义主义改造完成之后，农村的土地产权发生了根本性变化。我们将这一阶段(1956 - 1978) 定义为“三级所有，成为禁忌”。之所以将时间点设在在1956 年，是因为到1956 年底，中国已经基本完成合作化的农地社会主义改造。1955 年12 月，全国合作社的数量达到190 万个，入社的农户达到7545 万户，占农户总数的6313 %。农村合作化改革对于农村土地产权的意义在于，农村的土地产权由原来的农民所有转变为人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有，这意味着农村的“土地流转”已经成为了政治话语禁忌。事实上，1953 年11 月毛泽东就曾严厉批评“确保私有”和“四大自由”是施小惠，惠及富农和富裕中农。经过社会主义改造和人民公社时期，到1979 年，中国农村土地产权进入了第三阶段(1979 —1992) ，即所谓的“两权分离，逐渐过渡”阶段。1978 年，中央召开十一届三中全会之后，实行了家庭联产承包责任制改革。1983 年，家庭联产承包责任制开始在全国广大农村全面推行。到1983 年底，98 %左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97 %左右，实现了土地“所有权”与“使用权”的“两权分离”。这一阶段的几个标志性事件意味着中国农村土地流转逐渐走向过渡，国家对农村承包土地使用权流转的限制也在不断放宽。
一是1984 年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，该《通知》指出：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。”
二是1985 年的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》。《十项政策》提出：部分农村合作经济社采用的“合股经营、股金分红”的经营方法，将所得利润的一部分按股分红的形式能较快地建立起新的经营规模，积累共有的财产的方法值得提倡。这表明中央承认股份合作制，股份合作制是一种符合中央政策期待的土地流转方式。三是1988 年宪法修正案的第二条规定。该规定指出：“宪法第十条第四款‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。’修改为：‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”这是中国首次在国家根本大法层面为土地流转进行了“正名”。如前所述，土地流转在20 世纪90 年代流转率一直偏低，但在90 年代中期之后，中国土地流转开始逐渐升温，这期间发生几个标志性事件，意味着中国的土地流转进入了“试验探索，转向破局”的第四阶段(1992 —2008) 。这三个标志性事件其中之一是1992 年广东南海“土改”。南海土改实质上是实行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。这意味着集体土地不用经过国家征地就可直接转为建设用地。二是2005 年广东省颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案) 》。《草案》明确规定农村集体建设用地使用权可于2005 年10 月1日起上市流转。这意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段，也是中国农村土地流转制度的突破。三是2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的通过。《决定》提出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”这三个标志性的事件意味着农村土地流转正从政治禁忌转向实质性破局。
二、农村土地流转会导致土地私有化吗
“农村土地流转会导致私有化吗？”这似乎是一个伪问题。但事实上关于中国农村的土地流转的讨论，从禁忌到破局之所以经历如此漫长的时间，恰恰是因为土地流转非常容易让人联想到土地私有化。因此，这个问题有必要在理论上予以厘清。土地私有化之所以那么敏感，则是因为土地私有化与我国现行宪法以及意识形态之间的相互抵牾。
宪法第六条就明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”对于中国农村土地是否应该私有化？以下这种观点可以提供借鉴：“现有的农村土地制度并不影响土地流转”事实上，一直以来，反对土地私有化最为有力理由来自于土地私有化会导致土地兼并、农民流离失所，进而爆发革命的因果逻辑。值得注意的是这种逻辑在当下的社会背景下并不一定能够成立。
首先，土地的高度集中并不是中国土地分配的常态，土地分配的分散化才是历史常态。有学者认为，在明清时期，大地主绝少，中小业主多，民国时期也是如此。这说明土地私有化并不一定导致土地集中，这已为扎实的历史材料所证明。其次，土地集中引发农民革命能够成立还需要其他条件的支持。农民革命的确可能是为了争取土地，但是出现革命情势的前提是土地和人口之间的紧张关系。忽略人口增长在人地矛盾中的重要作用，谈“土地集中如何引发农民革命”是没有任何意义的。再次，如果说“人地矛盾”的逻辑在农业社会背景下可以发生，那么在工业社会背景下谈“人地矛盾”则应该更为谨慎。虽然我们不能说在工业社会背景下“人地矛盾”完全不存在，但至少我们不可忽视在工业社会背景下，第二产业与第三产业吸引了大量劳动力这一显而易见的事实。根据全国总工会的调查，截止到2006 年末，中国职工的人数为2.70 亿，其中第一产业职工占1.7 % ， 第二产业职工占46.6 %，第三产业职工占51.7 %。由于二、三产业对农村剩余劳动力的吸纳，工业社会的“人地紧张关系”至少要比农业社会缓和的多。因此，讨论农村土地集中是否会引发革命以下几个约束条件必须加以考虑：一是人口的增长情况；二是工业化、城市化的水平；三是二、三产业对劳动力的吸纳状况。总而言之，对于“土地私有化将引发革命”这一逻辑我们应该持更为审慎的态度，而不能一概而论。
农村土地流转意味着在市场条件下，土地可以部分地进行交易，那么土地流转是否会导致土地兼并呢？ 农民的权益在土地流转的过程中是否会受到损害呢？ 问题的关键在于如何界定市场。纯粹的市场从来就没有存在过，纯粹的市场对强者有益，而对于弱者而言则是一场没有尽头的灾难。正如卡尔·波兰尼在所言：“自我调节市场的理念，是彻头彻尾的乌托邦。除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种制度就不能存在于任何时期；它会摧毁人类并将其环境变成一片荒野。”因此，要保护农民在土地流转中可能受到的权益损害，避免“市场失败”，关键在于政府在市场中应该扮演一个怎样的角色？应该怎样进行恰当的干预？ 在理论上首先必须澄清的是在土地流转市场中，交易主体进行交易的究竟是什么？
在新制度主义视野中，产权是一束权利，即产权是一个复数概念，完整的产权被看做是一系列权利组成的权利束； 而组织社会学看法似乎更为深刻，其将产权的权利束看做是一束社会关系。如果说产权是一个权利束，那么土地产权至少包括所有权、占有权、使用权、处分权、收益权、转让权、抵押权、出租权等。即土地所有权要通过上述这些衍生的权利来得以完整体现。在土地流转市场上，进行交易的并非是土地所有权，而是所有权所衍生出来的其他权利。如果进行并非十分恰当的简化，那么土地流转市场交易的并非是“田底权”(所有权) ，而是“田面权”。事实上，中国早在明清时期就有“田面权”和“田底权”之分，而家庭联产承包责任制创新的实质是“两权分离”。依照土地产权是权利束的理解，当下的土地流转并不等于私有化。因为在土地流转市场中，所有权并非可交易。另一方面，中央政府为了防止土地流转滑入私有化的可能化倾向，对农村土地流转进行了相关的制度约束。
这个“制度约束”体现在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》关于土地流转进行了“三个不得”的制度安排：“土地流转经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”综上所述，关于“土地私有化会导致农民革命”这一逻辑本身值得商榷，而从制度安排看，农村土地流转并不会导致土地私有化。土地流转导致土地私有化是一种既不必要也不成立的担忧。为了探讨土地流转在实践中如何破局，以下转入具体的案例分析。
三、案例引入：S 市Q村反向承包经验
S 市是广东省下辖的一个地级市，位于珠江三角洲中南部， 珠江出海口西岸。S 市总面积为1800.14 平方公里，南部主要是低山丘陵区，北部为平原河网区。2007 年底， S 市常住总人口为251.00 万人，S 市是珠三角经济圈的9 个地级市之一，是一个比较典型的外向型经济为主的工业化城市，全年地区生产总值为1210.69 亿元，其中工业总产值为706.69 亿元，工业对GDP 增长贡献率为61.4 。S 市最先实施土地反向承包是在2002 年。2005 年，S 市为了规范反向承包出台了《S 市农村集体土地承包经营管理暂行办法》；与此相配套，S市从2002 年起开始推行村级统一核算改革；2007年出台《关于推进村级统一核算完善农村集体经济管理体制的意见》。我们调研的Q 村位于S 市M镇。M 镇位于S 市东北部，面积125.42 平方公里，地处大沙田地区，素有S 市“谷仓”之美誉。M镇有下设3 个居委会，16 个行政村； 2007 年末M镇农业人口为65751 人，非农业人口为9686 人，外来人口为26967 人，工业总产值为1061797 万元。M 镇有近6666.7 公顷耕地面积，其中Q 村耕地面积466.7 公顷。
Q 村书记认为，Q 村实行反向承包是迫于无奈，主要原因是Q 村本地二、三产业比较落后，实行反向承包之前，村集体经济收入每年只有十几万，这十几万的集体经济无法维持村委会的日常运行。实行反向承包制之后，由于引入了外地大型企业，一方面解决了农村富余劳动力的就业问题，另一方面也增加了农民收入。如果农民在自己耕作土地，那么至少要投入两个劳动力，每年收入大概10000 元左右。通过土地反向承包之后，农户的男性劳动力可以外出打工，女性劳动力则可以兼顾家务的同时，到就近农场就业。以Q 村国富农场为例，国富农场支付给农民的工资为每天35 元，即每个在国富农场工作的农民每个月能够获得1000 多元的工资收入。实行反向承包减少了农民对土地的依赖，推动了工业化、城市化的进程；而且由于农民收入增加，农村相对比较稳定。近几年来，Q 村没有发生过一起群众集体上访事件。
Q 村书记上任之后，发现村里闲散人员过多，为了谋发展，维持村集体经济的运行，土地反向承包的设想进入了Q 村书记的视野。为了了解这个设想可行性，Q 村书记亲自到S 市的H 镇学习该镇土地反向承包的经验；并到广东省的花都、番禺、斗门等地参观大型农场的建设情况。通过调研学习，Q 村书记认为，实行土地反向承包大有可为。设想很好，实施却难。在实施反向承包最初阶段，Q 村书记遭遇到了来自于农民的阻力。这种阻力与H 镇在实施反向承包所遇到的阻力相类似。H镇在开始推行土地反向承包时，因为H 镇要将反向承包的土地用来建花木培育基地。花木不产粮食，为数众多的农民尤其是那些对“大饥荒”有着深刻记忆的农民表示不理解，难以接受反向承包，乃至于出现农民集体反对村干部平整土地。有的农民为了阻止村集体平整土地曾将已经平整好的土地重新挖成鱼塘；村里退休的老干部也曾出面阻止现任村干部平整土地，部分农民开始集体上访。Q村所遇到的阻力要比H 镇当时遇到的阻力要小很多。因为Q 村的土地是转包给大型农场。农民的心理阻力主要来自于农民对实行反向承包之后租金分成兑现与对“无耕地、无就业”的双无状况的担忧。为了克服心理阻力，Q 村书记承诺实行反向承包之后，将动员转包土地的农场企业优先雇用本村农民，解决转包土地农民的就业问题；并承诺会将反向承包获得的租金部分用于村基础设施建设，部分按“人头”进行分配。
Q 村实施反向承包操作流程如下： 首先是由村委会和生产队沟通，Q 村有26 个生产队。村委会将目前需要用地的信息(例如需要多少地？ 什么位置？) 传递给生产队。生产队则通过召开家长会的形式与农户沟通，先签订反向承包合同。接着，生产队与农户进行进一步沟通。生产队对农户进行解释和动员(例如，承诺搞好村路桥水网等) 争取大多数农户的同意，将农田转包给村委会。在反向承包的初始阶段，一般要开3 至5 次的会议才能征得大多数农户同意。最后是签订反向土地承包合同。一个完整的反向承包至少包括三个合同：农户与生产队之间的合同；生产队与村集体的反向承包合同；村委会与生产企业签订的土地承包合同。除此之外，公司本身也要求有各家各户的同意，而不仅是与村集体签订合同。一般而言，农民和村集体之间合同是十年。对村集体而言，前五年一般没有什么收益，因为成本要“沉没”在基础设施建设中；只有后五年才有收益。村委会和企业之间订立的合同则更富弹性，有的是签订十年合同；签订十年合同的每五年每亩增加150 元，即前5 年1250 元，后5 年1350 元；也有的是五年合同，村委会也会再根据企业的经营状况，对租金进行调整。在Q 村干部做了大量工作之后，Q 村第一期反向承包的土地为一百多亩。村集体从农民那里转包价格为750 至800 元(每亩/ 每年) ，而发包给生产企业价格为1250 元(每亩/ 每年) 。到目前为止，Q 村反向承包的土地已经达到了2000 多亩。参加反向承包的农户已经达到了95 %以上，而对于少数不愿意参加反向承包的农户，村委会通过农田调整，将这些不愿意转包土地的农户的土地进行集中。
土地反向承包实现了“三赢”。首先，承包土地的企业是“赢家”。企业通过反向承包，企业以合理的价格获得了生产要素，为企业规模化经营提供了基础。其次，村干部也是“赢家”。实行反向承包之后，壮大了集体经济；同时将土地转包给企业，通过企业投入改善农地的水路桥网，村干部在村庄中树立了威信，维持了村庄社会秩序；最后，农民也是反向承包的“赢家”。例如，一户农民如不参加反向承包，那么每个人一年最多能耕作2 至3 亩地，早起晚归，每年收入约10000 元；但参加反向承包之后，农民可以在镇上或城里找一份工作，加上反向承包的租金，一个农户每年至少可以增加3000 - 4000元收入。
四、土地反向承包的条件与实质
随着城市化、工业化的深层推进，土地作为重要的生产要素越来越受到“资本”的青睐，市场改革的深化催生了农村土地流转的需求。当然正如我们所见，土地流转本身也有助于改造传统农业，提高农业生产力。十七届三中全会的《决定》列举了转包、出租、互换、转让、股份合作制等五种土地流转的形式。在实践中，全国各地出现了不同土地流转的模式。如温州模式、新疆沙湾模式、小岗模式、重庆模式等等。反向承包作为一种非常有特色的土地流转方式能够成功实践的条件是什么？同时土地反向承包的实质又是什么？
(一) 实施反向承包的条件是什么
根据案例的研究， S 市Q 村能够实施反向承包主要依赖于以下四个条件。条件一：实施反向承包农村的周边地区的二、三产业比较发达，能充分吸纳农村转移出来的劳动力。因为只有二、三产业比较发达，农民才不会将农业耕作作为生存的主要依靠，实行反向承包意味着农民“洗脚上田，外出就业”，实施反向承包首先要求存在农民的就业空间；另外，只有周边地区二、三产业发达，一产与二产、三产之间的就业比较效应才会显现出来；而且，如果周边地区二、三产业非常落后，转包的企业也不可能在“鲁滨逊”式的市场环境中生存与发展。
条件二：农民具备的市场经济观念：如分工、市场风险观念。在全球化市场环境下，农民如果“单兵作战”，农业耕作即使“丰产”，也不一定能“丰收”。因为农户的“丰收”部分地取决于全球农作物市场的供给与需求状况；同时“丰产”本身也受气候等不可预测因素的影响。如果说农民已经意识到自己抗风险的能力比较小，已经意识到市场供给对丰收的影响；那么“反向承包”这种能够将风险转移的方式，农民无疑在观念上是可以接受的。另一方面，市场分工的观念也会提示农民：相对于“单兵作战”的农户，大型企业在应对市场方面具有更充分的经验与技巧，具有更加全面的市场信息，具有更强的抗风险的能力，将土地转包给企业也是顺应市场发展趋势的一种必然选择。
条件三：村庄必须具有比较充足的农地资源。Q 村所在M 镇拥有大概10 万亩左右农田，农地资源非常丰富。如果没有比较充分的土地资源，是不可能实行反向承包的，实行反向承包的基础之一是现代农业的规模效应，通过资本的力量改造传统农业。经验也验证了这一观点，在S 市实施反向承包的镇，比如H 镇、F 镇、T 镇都是S 市工业化水平比较低，具有比较充分农地资源的镇区。
条件四：村庄精英适当的策略与运作能力。村庄精英适当的策略与运作能力对于能否实施土地反向承包具有决定性意义。Q 村能够实施反向承包有赖于村庄精英采取以下四个行之有效的策略。
一是承包收益合理返还策略。在反向承包的初始阶段不能将收益的大部分给农民。如果在一开始就将大部分的收益返还给农民，就会影响集体经济积累，同时农村的基础设施建设就会缺乏必要的经济基础；如果过多过早地支付大量收益，农民就会产生过高的心理预期，之后的收益分配如果达不到之前标准，容易形成心理落差，不利于反向承包的可持续性。二是签订合同差异化策略。村集体和企业之间尽量订立短期合同。因为随着时间的变化，随着基础设施的完善，土地的价格会发生变化，签订短期的合同使村集体与企业之间的合同更富有弹性，能够根据市场变化适当调整土地承包的价格；而村集体与村民之间则尽量签订长期的合同，一般都签订十年期的合同，这样有利于土地的稳定性，从交易成本的角度考察，村集体和农户之间的谈判是通过生产队，而生产队则要和每一户农户进行谈判。这个过程相当漫长而艰辛，一次性订立长期的合同有利于节约交易成本。三是土地发包稳健化策略。村集体为了保证反向承包收益性，进行了稳健的程序安排。村集体一般是先要有企业用地的信息，即有人承接土地才能进行反承包，才去和农户谈判反向承包的问题。正如Q 村书记所言：“在村集体的发包工作中，村委会干部要对项目的引入心中有数，要做好调查研究、收益预算”。如果没有稳健化的程序安排，就有可能出现村集体将承包上来的土地无法承包出去，从而无法获得土地收益，无法兑现自己承诺的情况；另一方面，征求农户同意反包土地本身比较困难，但是当出现农民愿意将土地承包给村集体，而村集体尚没有具体发包意向的情况，那么这时村委会采取“低价买入”策略。以比较低的价格(700 元以下) 先接受农地，再通过平整土地，加强基础设施的建设，提高土地价值，伺机而动。如果不采取上述稳健化策略，对农民的收益承诺无法兑现，那么村干部的威信就将下降。一位基层干部说出了实施稳健化策略的真实动机：“做农村工作要注意方式方法，做群众工作一定要细，否则群众签名也反悔。要让利村民，做足群众工作，思想一定要通，一定要与农户签订好反承包合同。否则将失去选票”。四是预先规划、统一步调策略。M 镇农办为做好镇村统一规划布局做了大量工作。M 镇里将10 万亩耕地进行整体规划：将其划分为水产、花卉、粮食经济作物、蔬菜、水果等五大功能区。Q 村处于蔬菜种植功能区，村内大型农产品企业生产的产品供应港澳地区。
实行统一规划之后，则基础投入效益比较好，统一规划后也有利于引入大型企业，否则重复投入大，互相干扰。除此之外，村干部也统一步调，大家一起做农民工作，统一口径，农民容易接受。镇区领导也要统一思想，支持村干部工作，明确反承包是现代农业生产的出路。
(二) 土地反向承包的实质是什么
土地反向承包是珠江三角洲比较发达地区，工业化、城市化进程加速与缺乏其他资源却谋求发展双重逻辑的产物。对此我们可以做一个简单的比较。在S 市实行土地反向承包的不是工业化比较发达的地区，如星火开发区(星火开发区2006 年生产总值为1551110 万元) ，而是那些城市化工业化比较后进的地区，如H 镇(2006 年的生产总值为210738 万元) 、F 镇(2006 年的生产总值为271544万元) 以及M 镇(2006 年的生产总值为246983 万元) 。这三个镇在S 市都属于经济发展水平中等偏下的镇。正如M 镇的一位村书记所言：“我们这个村比较落后，也没有什么其他的发展资源，除了土地一无所有，我们只有在土地上动点脑筋，才能谋求村庄的发展。”
实行土地反向承包之后，土地权益的具体配置发生了变化。实行反向承包，土地的所有权并没有发生变化。无论是原来的承包制度，还是现在反向承包，土地的所有权都仍然属于村集体。实行反向承包之后，农户事实上是将土地的经营权转让给村集体，而作为补偿，村集体则支付土地租金给农户，在整个过程中土地租金保证了农民的土地收益权。村集体则通过协商技巧以及对农户的承诺获得土地经营权，简言之，村集体获得土地经营权、转包土地的企业获得土地使用权，而农民则获得土地的收益权。
五、结论
通过土地流转历史轨迹的分析，我们清晰地观察到中国的农地流转政策的演变过程。新中国成立60 年来，农地流转的公共政策经历了三个非常明显的转变。首先是政策考量从单一向兼容转变。改革开放以前，农地流转政策更多地从单一的政治考量出发，而改革开放之后，则转向了政治考量与市场效率考量兼容并重。这种“兼容并重”事实上是市场化内在要求在政策层面的体现。因为在市场化背景下，效率是一个不能回避的追求。其次是利益导向从向上到向下转变。改革开放之前的农地政策更偏重于“利益向上”，更加注重国家的整体利益，这明显地与当时国家政权建设与特殊国际形势相互勾连；而改革开放之后的农地政策则更偏重于“利益向下”，逐渐转向照顾社会利益、农民利益。
如果说“利益向上”的政策导向是特殊历史背景下的产物，那么现在“利益向下”则是顺应时代发展、社会转型的必然选择。再次是利益分配从独占向共享转变。改革开放以前农地作为生产要素所产生的利益更多地为国家整体所独占，而改革开放之后，更多地倾向于让社会分享利益。从这里我们观察到了利益分享作为一种激励结构是怎样地满足了市场化改革之后对效率的追求，以及效率追求与利益分配之间是如何地并行不悖。这三个转变是农地流转政策转型最基本的经验，但并非是最为重要的经验。其最为重要的经验或许是我们发现的农地流转政策调整的动力机制。那就是国家意识形态与公共政策之间存在的微妙张力，这种微妙的张力构成了政策创新的弹性空间。不难发现，这60 年来农地流转政策创新过程事实上是执政者不断地开发国家意识形态与公共政策之间的弹性空间过程。毋庸置疑，这个经验才是农地流转政策最重要的经验。家庭联产承包责任制创新的本质在于实现了土地所有权和使用权的重新配置。农村土地流转进一步创新的关键在于如何实现所有权、使用权、处分权、收益权、转让权、抵押权、出租权等权益的重新配置；通过土地权益束重新配置与组合促进农地产权制度创新。
原载：华中师大学报人文科学版 2010.2
中国社会学网 http://www.sociology.cass.cn